（亚洲清洁空气中心 王秋怡）

10月29日，生态环境部对外公布《2021-2022年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》，意味着“冬防”正式启动。所谓“冬防”，即针对重点区域秋冬季节重污染天气多发、空气质量较差的情况，开展一系列大气污染综合治理行动。

与往年相比，今年的冬防面临新的外部挑战。国家气候中心监测显示，今年冷空气活动比常年更加频繁，气温偏低的概率增大，不少地区采暖季提前到来，保障温暖、清洁过冬任务艰巨；此外，北京冬奥会、冬残奥会将分别于2022年2月和3月在北京、河北张家口两地举办，赛季期间正值采暖季，气象条件相对不利，往年重污染天高发频发，空气质量形势较为严峻，赛事期间的“气质”保障至关重要。因此，打好秋冬攻坚战不仅有助于进一步巩固今年的优良天气成果，也能为明年的优良空气质量创造一个好的开局，为冬奥蓝天“保驾护航”。

新一年的《攻坚方案》有哪些新的变化和亮点？结合目标和措施，重点区域内城市今年面临哪些难点和挑战？
 

城市范围调整 措施细化执行

今年《攻坚方案》涉及的城市范围有增有减。“增”是指在京津冀及周边地区“2+26”城市和汾渭平原11城基础上，新增加河北北部，山西北部，山东东部、南部，河南南部部分城市，整体共计65个城市（区）。“减”是指长三角地区除苏北、皖北地区的7个城市参照执行外，其他城市不再纳入攻坚范围。结合去年冬防存在的问题，以及“十四五”空气和气候协同难点，今年的新方案做出了进一步优化。今年的冬防措施主要总结为10条，从产业、能源、运输、用地结构等层面入手，较去年的行动方案相比，措施上更加突出重点，同时在一些常规措施方面增加更多细节。

首先，严控“两高”项目再次被强调。结合“双碳”目标和今年上半年个别省份能耗预警飘红的情况，今年《攻坚方案》把遏制“两高”项目发展作为首要措施，严格落实能耗“双控”、产能置换、污染物区域削减、煤炭减量替代等要求。同时，继续对重点行业实行绩效分级及相应减排措施，避免出现“一刀切”的情况。从实施细则上看，对钢铁行业的产量管控提出了更高要求。2020年，我国粗钢产量同比增长5.2%，出现了“产能降但产量增”的情况，不利于我国产业结构调整，也不利于清洁空气和碳中和目标的实现。在去年重点推进钢铁行业完成超低排放改造后，今年要求环保绩效评级A级企业、完成超低排放改造的全废钢短流程炼钢企业自主采取减排措施，但须确保秋冬季期间粗钢产量同比不增加。

在运输结构调整方面，“公转铁”“公转水”受到更多重视。尽管“十三五”期间铁路和水运货运量均保持增长态势，但是过去几年我国铁路运输货运量和增长速度并未达到《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》提出的增长30%的目标，实际增幅仅有21%。今年《攻坚方案》在交通运输结构调整方面，对“公转铁”提出了更细化的要求，并首次将“公转水”纳入京津冀及汾渭平原地区的攻坚措施中，特别强调了物流园、工业园、港口等特定地点需要加快推进大宗货物“公转铁”“公转水”，并将具备条件的“公转铁”“公转水”碳排放纳入地方政府评价考核体系。

在能源结构调整方面，散煤治理仍是今年攻坚的重中之重。“十三五”期间民用散煤治理在我国北方地区得以强力推进，特别是在清洁取暖方面，累计完成清洁取暖改造约3500万户，削减散煤约7000万吨。但目前北方农村地区清洁取暖率仅为28%，距实现2021年40%的最终目标还有不少差距。此外，大部分已完成清洁取暖改造地区面临补贴退坡的同时，尚未普遍形成因地制宜的清洁取暖商业模式，因此散煤复烧风险不容忽视。针对散煤遗留问题，并结合今年采暖季提前的情况，《攻坚方案》中反复强调将确保群众安全过冬、温暖过冬放在首位，并将今年的工作重点放在农村地区，要求各城市要全面排查梳理散煤治理改造确村确户情况，有条件的地区要加大山区散煤治理力度，并通过划定为高污染燃料禁燃区、严格执法监督等方式严防散煤复烧。

 

河南省攻坚压力较大

回顾上一轮冬防成果可以发现，尽管京津冀及周边地区、汾渭平原2020年秋冬季PM2.5浓度比2016年同期分别下降37.5%、35.1%，重污染天数更是分别下降70%、65%，但仍有部分城市没有完成预定目标，特别是10-12月阶段有16个城市未完成PM2.5浓度目标，其中濮阳、开封、安阳、鹤壁、焦作、新乡、郑州7个城市位于河南省（图1）。

图1：2020年10月-12月阶段未达成PM2.5目标城市
 

从上一轮冬防时间段的历史数据来看，新增城市中河北北部、山西北部城市PM2.5浓度相对较低，而山东东部、南部及河南南部城市PM2.5浓度较高（图2）。考虑各地秋冬季大气环境状况和区域传输影响，纳入新增城市在有助于各省和区域内的整体防控的同时，也对山东、河南等省的攻坚提出更高要求。特别是河南省今年前9个月空气质量表现欠佳，1-9月168个重点城市中PM2.5平均浓度最高的20城中，有7个城市位于河南省，结合去年冬防第一阶段有较多城市未达成目标的情况，河南省今年的冬防攻坚需要加倍努力。

图2：新一轮冬防范围内城市2020年10月-2021年3月PM2.5平均浓度
 

少数城市目标设置有所松动

除了措施行动以外，目标设定是《攻坚方案》中的重要一环，合理的目标有助于引导、激励各地落实措施，推进治理。今年《攻坚方案》的目标结合了上一年各市的PM2.5实际浓度和重污染天数情况 基本有所收严。与去年冬防时段相比，今年各城市PM2.5浓度平均需下降2.9%，重污染天数平均需减少1.7天。

但经过对比发现，有小部分城市今年的目标设置有所松动，即目标PM2.5浓度或重污染天数水平高于去年同期实际水平（图3）。新乡在PM2.5浓度目标和重污染天数目标上都有所放松。临汾、长治在PM2.5浓度目标上有所放松，其中临汾设定的目标浓度比上一年冬防期间实际浓度高约5.9%，而新乡、长治在去年的10-12月阶段未完成PM2.5浓度目标。从3个城市今年前9个月的PM2.5浓度情况来看，长治和新乡都较去年同期有所改善，而临汾市前9个月PM2.5浓度同比虽然没有变化，但在168个重点城市空气质量排名从去年同期的倒数第五下滑至倒数第一。对于同比有所改善的城市，其完全有能力达到更严格的PM2.5控制目标；而城市排名有所下滑，一定程度上反映出当前全国各地污染防治“不进则退”的态势，更需要加强目标约束，高于去年同期实际浓度将近6%的目标设置明显有不合理之处。

图3：3城PM2.5目标有所松动
 

地方措施梳理：重难点有待破解

呼应方案措施并结合各地情况，65个城市也围绕工业、交通、能源结构等方面明确了攻坚任务措施，其中仍有不少重难点有待破解。

一是钢铁去产能，面临时间紧、任务重的现状。随着“两高”项目控制的重要性日益凸显，今年不少城市都将压减钢铁产能作为“两高”行业产能控制的主要措施，钢铁大省更是“时间紧，任务重”。河北、山东省内的18个城市在方案措施中提到了在12月底前压减粗钢产能，完成产量压减任务。结合9月发布的采暖季钢铁行业错峰生产相关通知，2022年1月-2022年3月15日，要求涉及地区错峰生产比例不低于30%，依据往年产量测算，明年1-3月错峰生产比例30%将影响河北省约1800万吨产量。同时，《攻坚方案》强调各城市错峰生产实施方案要以具体高炉设备停产为基础，以河北省邯郸市为例，需要在2021年12月底前关停相关钢铁企业的20座高炉、20座转炉。今年7月，邯郸市大气污染防治工作领导小组办公室发布《邯郸市2021年大气污染综合治理三季度攻坚措施》提到采暖季前关停70%以上，9月底前关停50%以上。但根据公益机构“绿行太行”的观察，截至今年6月，邯郸市仅完成了关停20座1000立方米以下高炉任务的10%，关停100吨以下转炉任务的25%，后续关停压力较大，而11月河北采暖季已经开始，关停进度尚不明确。

二是清洁运输更受重视，“公转水”潜力有待开发。与去年各城市仅提及钢铁行业的清洁运输相比，今年各地对清洁运输的重视程度有明显提升，但在“公转水”方面仍有提升空间。从措施列表中可以看到，各市在交通运输结构调整措施中大量增加了钢铁、火电、焦炭等重点行业的清洁运输措施，一些城市明确了今年应达到的清洁运输比例，如山西省运城市今年年底前煤炭、焦化行业清洁运输比例达到50%，钢铁行业清洁运输比例达到80%。同时，随着“公转水”被首次纳入京津冀和汾渭平原地区攻坚措施，一些沿海港口城市也依托区位优势提出主要港口大宗货物清洁运输措施，如天津集装箱铁水联运货运量同比增长12%；河北省沧州市黄骅港大宗货物集装箱铁水联运货运量同比增长10%。但目前明确提出增加水运比例措施任务的城市仅占少数，如何因地制宜结合港口、内河航运资源，将水路与铁路、管道、新能源或国六货车等共同作为完成清洁运输的方式，将成为更多城市下一步的探索方向。

三是散煤治理瞄准农村“主战场”。梳理各地任务措施发现，无论是清洁取暖代替还是农业用煤控制，农村地区已经成为散煤治理的“主战场”。“十三五”期间北方地区的民用散煤治理的持续推进为空气质量改善做出了显著贡献，对比两年采暖季前完成散煤替代情况可以发现，今年除山东省外，其他省份较去年完成的散煤替代户数均大幅下降（图4），说明随着散煤替代工作持续推进，具备较好改造条件的居民户范围在缩小，而剩余未改居民户主要集中农村地区，因此农村地区的民用散煤治理已经成为攻坚关键，其中推动农村清洁取暖是今年《攻坚方案》中的重中之重。

从各地的任务措施来看，今年采暖季前，山东、河北、河南、北京已完成农村地区清洁取暖改造约108.63万户（图5）。结合今年冬季气温偏低概率增大，采暖季可能延长的情况，严防散煤复烧，保证温暖、清洁过冬也将成为各地工作的难点。此外，从今年各地的任务措施中可以发现，对农业用煤治理的重视程度明显提升，山西、山东、河南、陕西四省中有28个城市将控制农业用煤纳入措施，重点在对农业种植、养殖取暖设施，农副产品烘干设施的清理和清洁化替代，农业用煤替代的煤炭数量虽然相对较少，但能对农村地区整体的散煤治理起到推动作用。
 

图4：两年采暖季前散煤替代完成情况
 

图5：2021年采暖季前农村清洁取暖改造情况

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原文链接：中国环境报